我国一胎政策成本高 计生思路有待调整

    4月底公布的中国第六次全国人口普查（下称“六普”）数据显示，近年来，人们的生育意愿已明显降低，而衡量生育水平的指标——总和生育率已远低于2.1的世代更替水平，可能低于1.5。这意味着，一对夫妇终其一生只生1.5个孩子。在不久的将来，中国人口即将转入负增长，严格控制生育的人口政策亟待调整。

　　生育控制代价高昂

　　上世纪70年代初，中国试行温和的计划生育政策，以普及避孕知识和推广节育技术为主。1980年后，为控制人口增长，实行了以“一胎”为主的生育政策。此后，在政绩考核的压力下，基层政府为了完成上级的任务，一些粗暴的行政手段应运而生。

　　上世纪八九十年代，围绕计划生育的恶性事件或暴力事件频发，逐渐为决策层察觉。此后，把计划生育管理纳入法制化化轨道成为各方共识。2001年12月29日，全国人大常委会正式通过了《人口与计划生育法》，首次规定对“超生”家庭征收“社会抚养费”。

　　2002年8月2日，国务院正式公布了《社会抚养费征收管理办法》，征收的对象主要是超生家庭，具体做法是按当地居民人均收入的一定倍数征收。此后，计划生育罚款终于“合法化”。

　　《人口和计划生育法》规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关在实施计划生育管理过程中侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，但是，受制于自上而下的行政压力，基层暴力执法问题依然多发。

　　北京大学社会学系教授李建新认为，基层计生官员之所以敢于暴力执法，与现行政绩考核机制和利益驱动相关。生育控制被层层纳入政绩考核，基层政府及计生部门自然不敢怠慢。

　　或正因此，计生罚款反而成为农村乱收费的重灾区。始于2000年的农村税费改革之后，乡村组织的制度外收入大为减少。2006年，中国全面取消农业税，中西部大多数乡镇财政更显局促。在一些地方，靠计生罚款“创收”就成为乡镇政府的生财之道。

　　同时，社会抚养费收支混乱，在全国也相当普遍。据湖南省人口计生委初步统计，仅2004年和2005年，社会抚养费非规定支出的比例，分别高达88.04％和87.11％。其中，绝大部分用于乡镇机关支出。也就是说，这些社会抚养费，大多都被乡镇政府直接花掉了。

　　暴力执法带来的官民冲突和矛盾，严重伤及百姓对政府的信任，这是一种难以估量的社会政治成本。同时，由于严格控制生育，全国计划生育系统还有数十万公务员等，由此带来的财政支出和社会成本也不可小觑。

　　低生育率挑战

　　中国以“一胎”为核心的生育控制政策，至今已逾30年。30多年来，“一胎”政策对中国经济社会发展影响甚巨，同时，人口学界和公众对如何评估该政策的成本和收益也存有争议。

　　支持者认为，“一胎”政策有效控制了中国人口的过快增长，减少了资源和能源的消耗，为中国经济的快速增长提供了有利条件。反对者认为，“一胎”政策加剧了中国的老龄化进程，导致未来劳动力供给短缺、加剧男女出生性别比失调，并造成一系列社会问题。

　　今年4月底公布的六普数据发现，中国实际生育率已经相当低，远低于此前官方估计，而老龄化程度则比预想的更为严重。同时，伴随计划生育而来的男女出生性别比依然居高不下。人口学者指出，面对新的人口形势，应及时考虑调整现行生育政策。

　　六普显示，截至2010年11月1日，中国内地总人口为13.4亿人。北京大学中国社会发展研究中心研究员、社会学系教授郭志刚指出，这个最新的数字，实际上说明，目前中国生育率不是一般的低，而是非常低。它不可能是人口主管部门坚称的1.8，而是显著更低，甚至低于1.5。

　　五年前，有关方面在拟定“十一五”人口规划时，把2010年人口总规模定为13.60亿。这是在2005年总人口13.08亿的基础上，按1.8左右的生育率推算得出的。如果如此，2006年至2010年，中国人口数将增长5000万，年均增长约1000万。

　　然而，此次全国人口普查公布的总人口比“十一五”人口规划数少了2000万。也就是说，中国年均人口净增长只有600多万而已，与人口规划数差了近400万。郭志刚指出，这种规划目标和普查数据的反差证明，以往中国的生育率被严重高估了。

　　在人口学家看来，真正的问题在于，中国到底要维持什么样的低生育率？

　　人口学家、清华-布鲁金斯公共政策研究中心主任王丰指出，据2010年人口普查公布的人口绝对数与增长率计算，过去十年间，中国的总和生育率不应超过1.5。如果要继续“稳定低生育水平”，那么到底是稳定在1.5、1.6，还是稳定在1.8上？

　　王丰指出，如果中国要把生育率稳定在1.8，那么现在就应停止执行独生子女政策，并鼓励生育，把生育水平从1.5提高到1.8。1.5的总和生育率，已远低于英国、美国、法国等发达国家。这对未来经济增长所需的劳动力供应、养老保险体系都是极大的挑战。

　　低生育率的另一